¿Quién gobierna el Espacio?
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¿Cómo y dónde se fijan las normas para la gestión mundial del acceso al Espacio por parte de los distintos países? ¿Quién vela por su cumplimiento? ¿Qué sucede en Europa? ¿Cómo se organiza la Unión Europea para fijar los objetivos de su política espacial? ¿Y en España?
Partiendo de una breve descripción del sector español, conozcamos quién gobierna la actividad espacial europea y mundial. Veamos, también, cómo se organiza España, las distintas administraciones competentes, para interactuar con los reguladores europeos e internacionales. Paso a paso, hasta completar el (complejo) croquis.
ESPAÑA EN EL ESPACIO
La industria espacial española ha alcanzado un importante papel en el desarrollo del sector espacial europeo y mundial, y su grado de especialización en distintos ámbitos la posiciona favorablemente en los mercados internacionales. Se trata de un sector dinámico y estratégico, constituido por más de 30 empresas, cuya competitividad y alta cualificación le hacen ser un sector único.
Atendiendo al mercado que demanda los servicios, se suele diferenciar entre mercado institucional, constituido por las agencias espaciales nacionales y plurinacionales, la Comisión Europea y, en general, todos los proyectos espaciales gubernamentales; y el mercado comercial, compuesto por empresas que despliegan y explotan comercialmente infraestructuras espaciales.
Y desde la perspectiva de la cadena de valor que la actividad espacial genera, hablamos del Upstream y el Downstream. El primero comprende el desarrollo, construcción y puesta en órbita de satélites y el segundo se refiere a la explotación comercial terrestre de los servicios que proporcionan los satélites y el suministro de equipos comerciales hasta el cliente final. Entre ambos se encuentra la figura de los operadores, que velan por el correcto funcionamiento del segmento espacial en la provisión de las aplicaciones comerciales que demanda el mercado. Una multitud creciente de aplicaciones en campos como la ciencia, las telecomunicaciones, el medioambiente o el transporte, entre otros.
Gracias a la especialización y competitividad de sus empresas, España puede presumir de una industria espacial en la vanguardia mundial, fruto de un esfuerzo sostenido durante los últimos 50 años. La industria española del sector del Espacio ha alcanzado un enorme progreso con el paso de los años, tanto es así que las empresas españolas han evolucionado desde la provisión de equipos y subsistemas, a fabricar satélites completos. En la infografía se presenta una visión general del componente industrial nacional, que alberga a una gran cantidad de actores y acciones vinculadas y entrelazadas entre sí.
Gran parte de los ingenios espaciales que orbitan alrededor de la Tierra o que navegan por el Universo llevan a bordo software y equipos que han sido concebidos, desarrollados y fabricados por la industria espacial española. A modo de ejemplo, podemos destacar la participación de la mayoría de empresas españolas del sector en las misiones Copernicus y Galileo. La primera de ellas, proporcionará a los ciudadanos europeos información precisa, puntual y accesible para mejorar la gestión del medioambiente y para comprender los efectos del cambio climático, asegurar el control terrestre, la gestión de emergencias y la seguridad. El Programa Galileo, por su parte, será un paso hacia la independencia tecnológica europea en navegación y localización, que tendrá un gran impacto económico en los próximos años, resultado de las múltiples aplicaciones que tendrá en logística, transporte, agricultura, energía o pesca, entre otras.
¿QUÉ SE HACE EN ESPAÑA?
CONTEXTO INTERNACIONAL
En relación con nuestro entorno más cercano, España es un país medio desde el punto de vista del presupuesto asignado a esta actividad, por lo que en nuestro caso el desarrollo de la actividad espacial requiere en la mayor parte de los casos de cooperación internacional. Las limitaciones presupuestarias de las naciones con ambiciones en este campo, obligan a forjar alianzas y acuerdos que permitan avanzar a la ciencia y la tecnología. Y más allá de las restricciones económicas, la necesidad de establecer acuerdos para asegurar la coordinación internacional en la explotación de los recursos espaciales, refuerza la conveniencia de participar activamente en los organismos internacionales que tratan de regular la actividad espacial.
En este sentido, un sector con las características del sector espacial español necesita una representación eficaz por parte de la Administración en todos los organismos internacionales en los que se deciden y gestionan los distintos aspectos de la actividad espacial, con particular énfasis en las instituciones europeas.
LA ESA (AGENCIA ESPACIAL EUROPEA)
La ESA, compuesta por 22 Estados Miembros, tiene además cinco “Estados Europeos Colaboradores” y un acuerdo de cooperación con
El órgano de gobierno de la ESA es el Consejo, que proporciona las directrices sobre la política que debe seguirse en relación con los objetivos de establecidos para la ESA
Canadá para participar en algunos programas. De manera general, la ESA tiene como misión elaborar el programa espacial europeo y llevarlo a cabo, por lo que, además de la consecución de los objetivos científicos, tiene como mandato contribuir al desarrollo de la industria espacial europea, y armonizar y coordinar las actividades espaciales de sus estados miembros, de manera que se garantice que la inversión en actividades espaciales siga dando beneficios a los ciudadanos.
La ESA divide su presupuesto entre dos tipos de programas: el programa obligatorio y los programas opcionales. Los estados miembros de la ESA deben contribuir al programa obligatorio en proporción a su producto interior bruto, mientras que la participación de cada país en los programas opcionales depende de sus intereses nacionales. En cuanto al retorno que la industria de cada estado miembro recibe en contratos en los distintos programas, la Agencia, según su convención, funciona bajo el principio del Justo Retorno, según el cual la industria de un país participa en un programa en la misma medida en la que su administración contribuye a la financiación del mismo.
El órgano de gobierno de la ESA es el Consejo, que proporciona las directrices sobre la política que debe seguirse en relación con los objetivos de establecidos para la ESA. Cada uno de los estados miembros está representado en el Consejo y tiene un voto, al margen de su tamaño o contribución económica. Entre sus funciones está también la de nombrar al Director General, que representa a la Agencia en todos sus actos.
Los ministros de los estados miembros de la ESA se reúnen cada 2-3 años en el Consejo de la ESA, en lo que se conoce como Conferencias Ministeriales. Durante estos Consejos se toman decisiones a nivel ministerial sobre las líneas maestras para los próximos años, los recursos asignados a la ESA y a los programas, así como el acuerdo del comienzo de nuevos programas o, si es necesario, su terminación.
De una forma más regular, las delegaciones nombradas por los estados miembros se reúnen en consejos organizados normalmente en las oficinas centrales de la ESA en París. En esas sesiones revisan los programas, les asignan prioridades y determinan el curso de su implementación, además de acordar los presupuestos y las reglas financieras y de personal.
En el siguiente nivel de gestión, la Agencia toma sus decisiones y revisa la implementación de los objetivos y políticas definidos en los distintos comités y juntas, con distintas atribuciones y responsabilidades en los que cada país está representado por una delegación.
Los más relevantes para el sector espacial en España son los siguientes:
• El Comité de Política Industrial (IPC). Define, implementa y supervisa la política Industrial de la ESA. En ese papel, aprueba las propuestas de contratos y compras para los distintos programas y vela por que el acceso de las empresas a los contratos de la ESA se realice de acuerdo a las reglas establecidas.
• El Comité del Programa de Ciencia (SPC). Realiza el seguimiento de los programas científicos desde su selección hasta su ejecución y de los estudios que se elaboran con vistas a la preparación y selección de los proyectos futuros.
• Las juntas de programa creadas por el Consejo. Las más relevantes para la actividad del sector espacial español son la Junta del Programa de Satélites de Comunicaciones (JCB), la Junta del Programa de Lanzadores (PB-LAU), la Junta del Programa de Observación de la Tierra (PB-EO) y la Junta del Programa de Navegación por Satélite (PB-NAV).
La gestión de la participación española ante los órganos de gestión de la ESA corresponde hoy al Ministerio de Industria, Energía y Turismo (MINETUR), que se apoya en el Centro para el Desarrollo Tecnológico Industrial (CDTI), dependiente del Ministerio de Economía y Competitividad, para el desarrollo y ejecución de las políticas industriales.
Dado que por cada euro que España invierte en la ESA la industria Upstream genera más de dos euros al año, es evidente la relevancia de una adecuada representación en ella. Máxime si tenemos en cuenta la gran influencia de la ESA en otros mercados tales como Eumetsat, la UE o comerciales, y que es en los programas de la Agencia donde se desarrolla la tecnología que permite un posicionamiento industrial.
La ESA divide su presupuesto entre dos tipos de programas: el programa obligatorio y los programas voluntarios
LA UNIÓN EUROPEA
Tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa en diciembre de 2009, la Unión Europea tiene una competencia explícita en Espacio, que incluye el desarrollo de una política espacial europea.
Desde entonces, la Unión Europea ha definido como el objetivo principal de su política espacial el uso de las tecnologías relacionadas con el Espacio para tratar algunos de los retos de mayor importancia para la sociedad actual. Retos como la lucha contra el cambio climático, el estímulo a la innovación tecnológica, proporcionar beneficios socio-económicos y asegurar la relevancia del papel de Europa en el Espacio a nivel internacional.
Desde 2014, y durante los próximos cinco años, está previsto que la Unión Europea invierta 12 mil millones de euros en la implementación de los tres programas espaciales definidos:
1. Navegación por Satélite: Programas Galileo y EGNOS.
2. Observación de la Tierra: Programa Copernicus.
3. Investigación en Espacio: Parte del programa Horizonte 2020 se destina específicamente a las aplicaciones y tecnologías espaciales.
Además la Unión Europea está dando los primeros pasos tendentes a dotarse de un sistema operacional de vigilancia del Espacio (SST, Space Surveillance and Tracking) que se espera cristalice en un nuevo programa espacial en los próximos años.
La Unión Europea gestiona estos programas a través de la Comisión Europea y sus agencias tales como la GSA (European GNSS Agency).
Las decisiones que en materia de Espacio se tomen en el marco de la Unión Europea serán por lo tanto de gran relevancia para la industria española del sector
gestión de los fondos dedicados a los programas espaciales de la UE se inscriben en el Directorate-General (DG) for Internal Market, Industry, Entrepreneurship and SMEs (GROWTH).
La representación española ante los distintos órganos de la Unión Europea está distribuida entre distintos ministerios, dependiendo del área de la que se trate. Por ejemplo, el seguimiento y definición del Programa Horizonte 2020 le corresponde al MINECO, con una participación importante del CDTI, mientras que en el programa Galileo la representación española la ostenta el Ministerio de Fomento (MFOM).
Adicionalmente, y dados los acuerdos de colaboración establecidos entre la EU y la ESA en particular para la gestión de los programas Galileo y Copernicus, el CDTI y el MINETUR intervienen en los órganos de Gestión de la ESA relacionados con estos dos programas según sus responsabilidades asignadas. El programa de Observación de la Tierra Copernicus cuenta también con la participación de EUMETSAT (Organización Europea para la Explotación de Satélites Meteorológicos) donde la representación de los intereses españoles está encomendada a la AEMET (Agencia Española de Meteorología) dependiente del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente (MAGRAMA).
La UE asigna en la actualidad la mayor parte de su presupuesto de Espacio a la ESA, convirtiéndose así en el mayor contribuyente de la Agencia. La base legal para la cooperación entre la UE y la ESA viene dada por un Acuerdo Marco que entró en vigor en 2004, según el cual ambas organizaciones coordinan su actuación a través del Secretariado Conjunto, compuesto por un equipo de administradores de la Comisión Europea y del ejecutivo de la ESA. Los estados miembros de las dos organizaciones se reúnen a nivel ministerial en el Consejo de Espacio, como reunión conjunta de los Consejos de la ESA y la UE.
Esta cooperación no está exenta de dificultades, entre otros motivos por las diferentes características de ambas organizaciones. Mientras que la ESA está bajo el control directo de sus estados miembros, la Comisión Europea reporta tanto a sus estados miembros, como al Parlamento Europeo. Adicionalmente, y relacionado con su política industrial, la ESA opera bajo una política de justo retorno, mientras que la UE funciona bajo el principio Best Value (Mejor valor). Es también relevante el hecho de que los países miembros de ambas organizaciones tampoco sean los mismos.
La UE plantea también una dimensión política y de definición del marco legal relacionada con las actividades de Espacio, incluyendo políticas de Seguridad y Exterior que están fuera de las atribuciones dadas a la ESA en su Convención.
Las decisiones que en materia de Espacio se tomen en el marco de la Unión Europea serán por lo tanto de gran relevancia para la industria española del sector, por la importancia de los presupuestos asignados, por el cambio que supone la política industrial en relación con la asignación de contratos con respecto a la política de la ESA, así como por su impacto político y legal.
LA ONU (ORGANIZACIÓN DE NACIONES UNIDAS): COPUOS
La COPUOS (Comisión sobre la Utilización del Espacio Ultraterrestre con fines Pacíficos) se constituyó como comisión permanente de Naciones Unidas en 1959. Esta comisión trata exclusivamente la cooperación internacional para el uso pacífico del Espacio ultraterrestre y cuenta con dos subcomisiones, la de Asuntos Científicos y Técnicos (STSC) y la de Asuntos Jurídicos.
La actividad de COPUOS tiene menor impacto directo en la actividad del sector en España, si bien es importante su relación con el Comité sobre Sistemas de Satélite de Navegación Global (IGC), creado en 2005. Este comité promueve la cooperación voluntaria en áreas de interés mutuo relacionadas con los sistemas civiles de satélites de posicionamiento y navegación. Cuenta con tres categorías de participantes: miembros, miembros asociados y observadores, y es destacable que entre sus miembros se encuentren la UE y la Agencia Espacial Europea.
La representación española ante COPUOS está asignada a la Misión Permanente de España en Viena, perteneciente al Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación (MAEC).
La UE asigna en la actualidad la mayor parte de su presupuesto de Espacio a la ESA, convirtiéndose así en el mayor contribuyente de la Agencia
LA ONU (ORGANIZACIÓN DE NACIONES UNIDAS):LA UIT
La UIT (Unión Internacional de Telecomunicaciones) es una organización intergubernamental responsable de la regulación, normalización y desarrollo de las telecomunicaciones a nivel mundial, al tiempo que vela por la armonización de las políticas nacionales de telecomunicaciones de sus 189 Estados miembros. En lo relativo al sector espacial, la UIT gestiona el reparto del espectro de frecuencias radioeléctricas y de las órbitas de los satélites, y mantiene el Registro Maestro Internacional de Frecuencias relativo a estos datos. En este foro se resuelven también conflictos relacionados con interferencias entre sistemas o con asignaciones de órbita. La UIT es de especial relevancia, por lo tanto, para los operadores de satélites de telecomunicaciones.
La representación de España ante la UIT se realiza a través de La Misión Permanente de España en Ginebra perteneciente al MAEC, en coordinación con la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información del Ministerio de Industria.
LA OTAN (ORGANIZACIÓN DEL TRATADO DEL ATLÁNTICO NORTE)
La OTAN, compuesta por 28 países de Europa y Norteamérica, es una Organización Internacional Intergubernamental cuya finalidad es la defensa colectiva de sus países miembros.
España, miembro de la OTAN desde 1982, es en la actualidad el 6º contribuyente financiero neto, lo que da una idea de nuestra relevancia dentro de la organización
El máximo órgano decisorio de la OTAN es el Consejo Atlántico, compuesto por los representantes de los 28 países a nivel permanente de Embajadores, o Ministros o de jefes de estado y de Gobierno. Las decisiones son adoptadas por consenso. Presidido por el Secretario General, del Consejo Atlántico dependen una serie de comités que realizan trabajos preparatorios, o de asesoramiento y ejecución para las decisiones del Consejo.
España, miembro de la OTAN desde 1982, es en la actualidad el 6º contribuyente financiero neto, lo que da una idea de nuestra relevancia dentro de la organización.
Al frente de la Representación Permanente de España en la OTAN, con sede en Bruselas y personal perteneciente a los Ministerios de Asuntos Exteriores y de Cooperación y de Defensa, se encuentra el Embajador/Representante Permanente, encargado de gestionar ante la Alianza los intereses de España.
En cuanto a las actividades relacionadas con el Espacio, dado que la OTAN no dispone de satélites propios ni los opera, depende de una manera importante de las capacidades espaciales de los países miembros. De hecho, la forma en la que la OTAN conduce sus operaciones de Espacio, se basa en la coordinación de las capacidades, productos y servicios disponibles, sean éstos nacionales o comerciales.
Dentro de la organización de la OTAN, merece especial mención su Agencia de Comunicación e Información (NCIA). En relación con la actividad de Espacio, la NCIA tiene encomendada la tarea de operación, mantenimiento y asistencia técnica, y es por tanto quién gestiona la parte de satélites y segmento terreno, además de sus proyectos y desarrollos. En el período 2006-2014, nuestras industrias nacionales fueron adjudicatarias de 27 contratos, con un valor de 52 millones de Euros del presupuesto que gestiona la NCIA, dinero de la OTAN que genera retornos industriales en nuestro país.
El futuro previsto en el desarrollo de estas capacidades, pasa tanto por el desarrollo de arquitecturas propias, como por la utilización dual de las tecnologías para uso civil y militar. Este hecho requerirá una coordinación entre la administración y la industria, que necesita tener en cuenta el contexto internacional de las relaciones entre la OTAN y sus estados miembros, así como la relación de asociación estratégica entre la OTAN y la EU en materia de defensa y seguridad, que puede influir en el alcance futuro de las actividades relacionadas con los programas de “Space Situational Awareness” (SSA), que actualmente están en marcha en Europa.
OTROS PAÍSES Y ORGANISMOS
A parte de la participación en instituciones y organismos internacionales en materia espacial, España mantiene desde hace años por medio del INTA relaciones bilaterales de cooperación con el gobierno de los Estados Unidos a través de la NASA.
En el área de defensa y seguridad España posee acuerdos de cooperación multilaterales con otros países en programas como Helios o Pléyades. Dicha cooperación se realiza en acuerdo con las Direcciones Generales de Armamento (DGAs) de cada país, y la representación de la Administración española corresponde al Ministerio de Defensa con una importante participación del INTA.
La representación española frente a los diversos organismos internacionales en los que participa el Estado está asignada a diferentes departamentos y organismos gubernamentales. Además, en la estructura administrativa actual, existe un amplio conjunto de departamentos ministeriales y entidades con competencias o intereses en programas espaciales. La siguiente infografía representa de manera general y esquemática las áreas de competencia de las distintas entidades de la administración con los actores involucrados en la gestión del sector.
LA COMISIÓN INTERMINISTERIAL DE POLÍTICA INDUSTRIAL Y TECNOLÓGICA DEL ESPACIO
En este complejo contexto nacional, internacional y de mercado, el gobierno dio un primer paso hacia la existencia de un órgano central que coordinase la actuación de todos estos organismos de la administración frente a sus semejantes internacionales, con la creación a comienzos de 2015 de una Comisión Interministerial de Política Industrial y Tecnológica del Espacio.
Se trata de un órgano colegiado interministerial, adscrito al Ministerio de Energía, Industria y Turismo, cuyos objetivos son la coordinación y seguimiento de los aspectos industriales y tecnológicos de la política nacional del Espacio, la defensa de los intereses industriales y estratégicos de España en el ámbito espacial y la mejora del retorno industrial y tecnológico de la inversión pública nacional en dicho sector.
Forman parte de la Comisión, además del MINETUR, los distintos organismos con competencias o intereses en la actividad espacial: Ministerios de Economía y Competitividad, de Hacienda y Administraciones Públicas, de Defensa y de Fomento, la Agencia Estatal de Meteorología (AEMET), el Instituto Nacional de Técnica Aeroespacial Esteban Terradas (INTA) y el Centro para el Desarrollo Tecnológico Industrial (CDTI).
La Comisión Interministerial de Política Industrial y Tecnológica del Espacio estableció un primer acuerdo con el objetivo de diseñar una estrategia nacional para el sector espacial con el horizonte puesto en el año 2020.
Dicha Comisión es un paso esperanzador hacia la creación de un órgano único de coordinación de carácter técnico que goce de continuidad en sus estrategias y cuyas líneas generales, objetivos y prioridades sean públicas.
La Comisión Interministerial de Política Industrial y Tecnológica del Espacio estableció un primer acuerdo con el objetivo de diseñar una estrategia nacional para el sector espacial con el horizonte puesto en el año 2020
2016-2019 - ESPAÑA LIDERARÁ LA ESA
Nos encontramos en un momento crucial para el futuro de la actividad espacial en España. El nivel de madurez alcanzado, nos permite ser reconocidos como socios solventes en proyectos de cooperación internacional, tanto en el terreno industrial como en el científico y en los últimos años la industria espacial española ha progresado de manera notable en la cadena de valor, desarrollando las capacidades necesarias para alcanzar mayores responsabilidades tanto en segmento vuelo como en segmento terreno y operaciones.
En las próximas dos décadas, está previsto que los servicios basados en el desarrollo y la explotación de las aplicaciones de Espacio sean cada vez más necesarios en nuestra vida diaria a nivel global. Esto llevará consigo no sólo la aparición de nuevos tipos de negocio, sino la necesidad de ofrecer soluciones novedosas en un entorno altamente competitivo. Y para ello el sector espacial español necesitará mantener y mejorar su capacitación técnica, lo que requerirá inversiones estratégicas. Adicionalmente, el contexto en el que se deciden los objetivos de la política espacial europea está cambiando de manera significativa con el papel cada vez más relevante de la Unión Europea. A nivel mundial, la entrada en este sector de países que hasta ahora no tenían intereses en el campo espacial, ofrece nuevas oportunidades de negocio y cooperación, y al mismo tiempo plantea un entorno de mayor competencia para nuestros productos y servicios.
El poder de influencia internacional que proporciona disponer de una actividad espacial relevante, hace del Espacio un sector estratégico para nuestro país, que es además paradigma de un nuevo modelo económico productivo. Un modelo que resulta atractivo para otros países de nuestro entorno, que han apostado por una política muy activa de apoyo al sector espacial.
La presidencia de España en el Consejo Ministerial de la ESA de 2016 y su papel protagonista como país organizador del Consejo de 2019, brindan una oportunidad única a España para poner en marcha una política activa de crecimiento en este sector.
Texto: Mar López Cotarelo y Marta Jimeno
Infografías: Paloma Casero
Fotos: ESA
